Capacity development là gì? Các nghiên cứu khoa học

Khái niệm Capacity Development

Capacity Development (phát triển năng lực) là quá trình cải thiện và nâng cao năng lực tồn tại của cá nhân, tổ chức và hệ thống để đạt được các mục tiêu một cách hiệu quả và bền vững. Không đơn thuần là đào tạo hay huấn luyện kỹ năng, phát triển năng lực bao hàm việc tạo dựng môi trường, cơ chế, thể chế và mối quan hệ hỗ trợ khả năng vận hành lâu dài của các chủ thể liên quan.

Theo định nghĩa từ UNDP, Capacity Development là "quá trình thông qua đó con người, tổ chức và xã hội phát triển năng lực để thực hiện các chức năng, giải quyết vấn đề và đặt ra và đạt được các mục tiêu một cách bền vững". Khái niệm này có vai trò trung tâm trong lĩnh vực phát triển quốc tế, đặc biệt tại các quốc gia đang phát triển nơi mà sự yếu kém về thể chế, kỹ năng và nguồn lực là rào cản lớn cho tăng trưởng toàn diện.

Capacity Development thường diễn ra trong ba cấp độ đồng thời:

• Cấp độ cá nhân: Nâng cao kỹ năng chuyên môn, kiến thức, thái độ và động lực của từng cá nhân để họ thực hiện tốt hơn vai trò của mình.
• Cấp độ tổ chức: Tăng cường cấu trúc tổ chức, quy trình làm việc, hệ thống quản lý, và sử dụng hiệu quả nguồn lực nội bộ.
• Cấp độ thể chế/hệ thống: Xây dựng môi trường chính sách, pháp lý và xã hội hỗ trợ sự phát triển năng lực cá nhân và tổ chức một cách toàn diện.

Phân biệt giữa Capacity Development và Capacity Building

Hai thuật ngữ “Capacity Development” và “Capacity Building” thường bị sử dụng thay thế cho nhau trong nhiều văn bản phát triển quốc tế, nhưng chúng không hoàn toàn đồng nghĩa. “Capacity Building” hàm ý rằng năng lực chưa tồn tại và cần được xây dựng từ đầu, trong khi “Capacity Development” thừa nhận rằng năng lực đã tồn tại ở mức độ nhất định và cần được củng cố, mở rộng và làm sâu sắc thêm.

Theo OECD, sự khác biệt này không chỉ là về ngữ nghĩa mà còn phản ánh cách tiếp cận phát triển: trong khi Capacity Building mang tính áp đặt từ bên ngoài, thì Capacity Development nhấn mạnh đến sự sở hữu nội tại, khả năng tự điều chỉnh và duy trì lâu dài của các chủ thể địa phương. Do đó, các tổ chức như UNDP, World Bank và OECD hiện ưu tiên sử dụng thuật ngữ Capacity Development trong chiến lược và chính sách hỗ trợ phát triển.

Sự khác biệt có thể được minh hoạ như sau:

Tiêu chí	Capacity Building	Capacity Development
Giả định năng lực	Chưa tồn tại	Đã tồn tại một phần
Trọng tâm	Đào tạo, cung cấp	Cải tiến, tăng cường, nội sinh hóa
Cách tiếp cận	Từ bên ngoài vào	Từ bên trong ra
Tính bền vững	Thấp hơn	Cao hơn

Các cấp độ của Capacity Development

Phát triển năng lực được triển khai đồng thời ở ba cấp độ chính: cá nhân, tổ chức và hệ thống. Việc phân biệt này giúp xác định rõ mục tiêu can thiệp và xây dựng chiến lược phù hợp với từng cấp độ.

Ở cấp độ cá nhân, trọng tâm là phát triển kỹ năng kỹ thuật, kiến thức chuyên môn, kỹ năng mềm (như giao tiếp, lãnh đạo, quản lý xung đột), và khả năng thích ứng với thay đổi. Đây là nền tảng quan trọng vì chất lượng của nguồn nhân lực quyết định hiệu suất của tổ chức và hệ thống.

Ở cấp độ tổ chức, phát triển năng lực bao gồm việc cải tiến cấu trúc tổ chức, quy trình ra quyết định, quản lý tài chính, công nghệ thông tin, và văn hóa làm việc. Ngoài ra, năng lực tổ chức còn phản ánh ở khả năng thiết lập quan hệ đối tác, thu hút nguồn lực và quản trị hiệu quả.

Ở cấp độ hệ thống, tức cấp độ chính sách và thể chế, phát triển năng lực liên quan đến việc xây dựng khung pháp lý minh bạch, các chính sách hỗ trợ, và môi trường xã hội ổn định. Điều này giúp duy trì và bảo vệ những năng lực đã được phát triển ở cấp tổ chức và cá nhân.

Ví dụ minh họa ba cấp độ:

• Cá nhân: Đào tạo chuyên môn cho kỹ sư nông nghiệp về phương pháp canh tác bền vững.
• Tổ chức: Cải cách quy trình vận hành của cơ quan khuyến nông để nâng cao hiệu quả dịch vụ.
• Hệ thống: Ban hành luật đất đai mới để hỗ trợ quyền sở hữu và tạo điều kiện đầu tư vào nông nghiệp.

Chu trình Capacity Development

Capacity Development không phải là quá trình diễn ra ngẫu nhiên mà theo một chu trình logic gồm nhiều bước lặp đi lặp lại. Cách tiếp cận phổ biến là mô hình 5 bước được áp dụng bởi UNDP và nhiều tổ chức phát triển khác.

1. Đánh giá năng lực hiện có: Phân tích điểm mạnh, điểm yếu của cá nhân, tổ chức hoặc hệ thống; xác định năng lực cốt lõi đã tồn tại.
2. Xác định nhu cầu năng lực: So sánh với yêu cầu thực tiễn để xác định khoảng trống năng lực (capacity gap).
3. Thiết kế chiến lược: Lập kế hoạch can thiệp dài hạn và ngắn hạn để giải quyết khoảng trống.
4. Triển khai các hoạt động: Có thể bao gồm đào tạo, cải tổ tổ chức, hỗ trợ kỹ thuật, thay đổi chính sách.
5. Giám sát, đánh giá và học hỏi: Đo lường tác động, điều chỉnh chiến lược và chia sẻ kinh nghiệm.

Chu trình này nhấn mạnh tính liên tục và phản hồi hai chiều. Một chiến lược Capacity Development hiệu quả cần có khả năng tự điều chỉnh theo thời gian, tránh cứng nhắc và không phù hợp với bối cảnh thực tế.

Các phương pháp và công cụ phổ biến

Việc phát triển năng lực không thể thực hiện hiệu quả nếu thiếu các phương pháp và công cụ đánh giá, lập kế hoạch và triển khai phù hợp. Các tổ chức quốc tế như UNDP, GIZ, World Bank hay OECD đã phát triển nhiều công cụ hỗ trợ thiết kế và đo lường chương trình Capacity Development.

Một số công cụ phổ biến bao gồm:

• SWOT: Đánh giá điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức của hệ thống hoặc tổ chức.
• GAP Analysis: So sánh năng lực hiện tại với năng lực mong muốn để xác định khoảng trống.
• LogFrame (Logical Framework): Cấu trúc logic giúp lập kế hoạch, theo dõi và đánh giá dự án phát triển.
• Theory of Change (ToC): Diễn giải mối quan hệ nhân quả giữa hoạt động và kết quả đầu ra trong quá trình thay đổi năng lực.
• UNDP Capacity Assessment Framework: Một mô hình tổng thể đánh giá năng lực ở ba cấp độ (cá nhân – tổ chức – hệ thống) dựa trên các tiêu chí: thể chế, lãnh đạo, kiến thức, trách nhiệm giải trình.

Ví dụ, khi một tổ chức y tế ở cấp tỉnh muốn nâng cao năng lực quản lý dịch vụ chăm sóc ban đầu, có thể dùng mô hình LogFrame để thiết kế các đầu vào (input) như: đào tạo cán bộ, cung cấp phần mềm quản lý bệnh án, hỗ trợ kỹ thuật; các đầu ra (output) như: tăng số lượng cán bộ được cấp chứng chỉ; và kết quả (outcome) như: tăng tỷ lệ khám chữa bệnh đúng tuyến.

Vai trò của Capacity Development trong phát triển bền vững

Capacity Development là yếu tố nền tảng của các chiến lược phát triển bền vững. Không có năng lực vững chắc, các quốc gia và tổ chức không thể tự điều hành, không thể duy trì thành quả cải cách và không thể đáp ứng kỳ vọng của công dân trong dài hạn.

Các Mục tiêu Phát triển Bền vững của Liên Hợp Quốc (SDGs) đều yêu cầu nâng cao năng lực, nhưng đặc biệt nhấn mạnh trong:

• SDG 16: Thiết lập thể chế công bằng, minh bạch, hiệu quả.
• SDG 17: Tăng cường quan hệ đối tác toàn cầu, bao gồm chuyển giao công nghệ và năng lực.

Ví dụ, trong lĩnh vực môi trường, các chương trình như Global Environment Facility (GEF) không chỉ cung cấp tài chính mà còn hỗ trợ nâng cao năng lực quốc gia trong việc quản lý tài nguyên thiên nhiên, giám sát biến đổi khí hậu và thực thi chính sách quốc tế.

Thách thức trong triển khai Capacity Development

Mặc dù là khái niệm được đồng thuận rộng rãi, việc thực thi Capacity Development trên thực tế đối mặt với nhiều rào cản, đặc biệt tại các nước đang phát triển hoặc trong môi trường chính trị thiếu ổn định.

Các thách thức phổ biến bao gồm:

• Thiếu cam kết chính trị: Nhiều chương trình bị “đóng khung” trong kế hoạch dự án mà không được tích hợp vào chính sách quốc gia.
• Sự áp đặt từ bên ngoài: Các giải pháp do nhà tài trợ đề xuất có thể không phù hợp với bối cảnh địa phương.
• Thiếu nguồn lực dài hạn: Phát triển năng lực cần thời gian và đầu tư bền bỉ, điều mà nhiều chương trình ngắn hạn không đáp ứng được.
• Khó đo lường tác động: Các kết quả của Capacity Development thường mang tính định tính và chậm phát huy tác dụng.

Một báo cáo của OECD (2011) đã cảnh báo rằng chỉ 20–30% các chương trình hỗ trợ phát triển năng lực được thực hiện mang lại cải thiện thực chất nếu không có sự “sở hữu” và điều chỉnh linh hoạt từ phía quốc gia tiếp nhận.

Đo lường và đánh giá tác động

Đo lường hiệu quả của Capacity Development là một thách thức lớn do tính phức tạp, đa chiều và thời gian tác động kéo dài. Tuy nhiên, có thể sử dụng một số chỉ số và mô hình định lượng kết hợp định tính để đánh giá.

Một mô hình đánh giá đơn giản:

$\text{Tác động ròng} = \frac{\text{Kết quả thực tế} - \text{Kết quả kỳ vọng không can thiệp}}{\text{Chi phí đầu tư vào phát triển năng lực}}$

Ngoài ra, bảng tiêu chí sau có thể được sử dụng để theo dõi tiến độ:

Chỉ số	Định nghĩa	Phương pháp đo lường
Chỉ số năng lực tổ chức (OCI)	Đánh giá cấu trúc, quản trị và hiệu suất của tổ chức	Khảo sát nội bộ, đánh giá chuyên gia
Mức độ áp dụng kỹ năng	Tỷ lệ cán bộ áp dụng kiến thức được đào tạo	Quan sát, phỏng vấn, phân tích công việc
Chỉ số bền vững	Khả năng duy trì năng lực khi không còn tài trợ	Phân tích ngân sách, kế hoạch dài hạn

Vai trò của đối tác phát triển và tổ chức quốc tế

Các đối tác phát triển quốc tế đóng vai trò quan trọng trong việc tài trợ, tư vấn kỹ thuật và xây dựng khung chiến lược cho các chương trình Capacity Development. Tuy nhiên, thành công thực sự phụ thuộc vào sự cam kết và khả năng điều phối của các bên nội địa.

Một số tổ chức có ảnh hưởng lớn:

• UNDP: Tiên phong trong lý thuyết và thực hành Capacity Development, cung cấp công cụ và tài liệu hướng dẫn chuẩn.
• World Bank: Tài trợ các chương trình cải cách thể chế, phát triển nhân sự và tăng cường quản lý tài chính công.
• OECD DAC: Đề xuất các nguyên tắc hiệu quả viện trợ gắn với phát triển năng lực nội sinh.
• USAID: Áp dụng HICD (Human and Institutional Capacity Development) để lồng ghép năng lực vào tất cả dự án phát triển.

Một nguyên tắc được công nhận rộng rãi là: “Local ownership” – năng lực phát triển bền vững chỉ khi người thụ hưởng có quyền kiểm soát và chủ động quyết định trong toàn bộ chu trình.

Tài liệu tham khảo

1. UNDP (2009). Capacity Development: A UNDP Primer. https://www.undp.org/publications/capacity-development-undp-primer
2. OECD (2006). The Challenge of Capacity Development: Working Towards Good Practice. https://www.oecd.org/dac/governance-development/39661713.pdf
3. World Bank (2005). Capacity Building in Africa: An OED Evaluation of World Bank Support. World Bank Documents
4. USAID (2011). Human and Institutional Capacity Development Handbook. https://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PBAAA879.pdf
5. European Commission (2010). Toolkit for Capacity Development. EU Capacity Toolkit